Rundfunk Berlin-Brandenburg scheitert mit Verfas­sungs­be­schwerde gegen Regelungen des rbb-StaatsvertragsStrenge Vorgaben des seit Anfang 2024 geltenden neuen rbb-Staatsvertrags verletzen nicht die Rundfunk­freiheit

Bei dem rbb handelt es sich um eine von den Ländern Berlin und Brandenburg gemeinsam errichtete öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt. Seine Verfas­sungs­be­schwerde richtet sich gegen die Zustim­mungs­gesetze zu dem im November 2023 zwischen beiden Ländern geschlossenen Staatsvertrag über den Rundfunk Berlin-Brandenburg (rbb-Staatsvertrag), der einen neuen Rechtsrahmen für den rbb bildet. Er rügt eine Verletzung seiner Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) durch verschiedene staats­ver­tragliche Regelungen. Der rbb wendet sich insofern gegen ein neu geschaffenes Direktorium. Diesem wird zusätzlich zur Intendanz die Geschäfts­leitung übertragen. Eigen­ver­ant­wortliche Zuständigkeiten erhalten auch die Direktorinnen und Direktoren in ihren Bereichen. Gegenstand der Verfas­sungs­be­schwerde sind zudem die Festlegungen der Mindestzahl an Standorten von Regionalbüros und Regionalstudios, die neue Leitungsebene für die Landesprogramme in Berlin und Brandenburg sowie die Vorgabe einer Mindestdauer für die Ausein­an­der­schaltung der beiden Landes­fern­seh­pro­gramme. Zudem sieht sich der rbb durch erstmalige Regelungen zu einem Gebot der Ausschreibung von Stellen und zur Haftung der Intendanz sowie der Mitglieder von Rundfunk- und Verwaltungsrat in der Rundfunk­freiheit verletzt.

Die Verfas­sungs­be­schwerde hat keinen Erfolg. Die überwiegend zulässig angegriffenen Regelungen verletzen die Rundfunk­freiheit des rbb nicht. Mit ihnen verfehlen die Landes­ge­setzgeber nicht die verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen an die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

Sachverhalt

Die Länder Berlin und Brandenburg schlossen im November 2023 den rbb-Staatsvertrag, dem die Landes­pa­r­lamente jeweils durch Gesetz zustimmten. Der Staatsvertrag trat am 1. Januar 2024 in Kraft. Seitdem bildet er für den rbb einen neuen Rechtsrahmen. Mit ihm verfolgen die Landes­ge­setzgeber das Ziel, Konsequenzen aus dem im Jahr 2022 bekannt gewordenen Versäumnissen beim rbb zu ziehen und strukturellen Defiziten durch ein wirksames Compliance-System und größtmögliche Transparenz entge­gen­zu­wirken. Zudem soll Regionalität durch eine angemessene Verteilung der Ressourcen und Standorte gewährleistet werden.

Der rbb greift mit seiner Verfas­sungs­be­schwerde verschiedene Bestimmungen des rbb-Staatsvertrags an. Diese haben im Wesentlichen folgenden Inhalt:

1. Durch § 15 Nummern 3 und 4 des rbb-Staatsvertrags wird zusätzlich zur Intendanz, die schon bisher die Aufgabe der Leitung des rbb wahrgenommen hat, nun ein Direktorium als weiteres Organ der Geschäfts­leitung berufen. Dieses Direktorium bildet die Intendanz zusammen mit zwei Direktorinnen oder Direktoren. Die Zuständigkeiten des Direktoriums werden unter Verweis auf die Gesamt­ver­ant­wortung der Intendanz festgelegt. Die Zuständigkeiten des Direktoriums umfassen Angelegenheiten von erheblicher Bedeutung und die Klärung von Meinungs­ver­schie­den­heiten, die mehrere Geschäfts­be­reiche berühren. Die selbständige Leitung der Geschäfts­be­reiche durch die Direktorinnen und Direktoren wird unter Verweis auf die Gesamt­ver­ant­wortung der Intendanz sowie auf die Beratungen im Direktorium festgelegt.

2. Nach § 2 Abs. 3 des rbb-Staatsvertrags betreibt der rbb Regionalstudios, mindestens in Cottbus/Chósebuz und Frankfurt (Oder), sowie Regionalbüros, mindestens in Brandenburg an der Havel, Prenzlau und Perleberg.

3. In § 4 Abs. 2 Nr. 1 des rbb-Staatsvertrags ist bestimmt, dass im Landes­fern­seh­programm für Berlin und Brandenburg die gesonderte Darstellung jedes der beiden Länder durch eine regionale Ausein­an­der­schaltung von mindestens 60 Minuten des täglichen Gesamtprogramms erfolgt. Für die Landesangebote sehen Absatz 4 Sätze 3 und 4 der Regelung eine zusätzliche Leitungsebene vor, die der Direktorin oder dem Direktor für den programmlichen Bereich unmittelbar unterstellt ist.

4. § 8 Abs. 3 des rbb-Staatsvertrags regelt erstmals die öffentliche Ausschreibung von Stellen, die beim rbb zu besetzen sind. Ausnahmen von dieser Ausschrei­bungs­pflicht bestehen nicht.

5. § 16 Absätze 3 und 4 sowie § 31 des rbb-Staatsvertrags bestimmen eine Haftung für die Mitglieder von Rundfunk- und Verwaltungsrat bzw. der Intendanz für Schäden aus schuldhafter Verletzung ihrer jeweiligen Pflichten. Insbesondere muss nach diesen Regelungen eine durch den rbb geschlossene Haftpflicht­ver­si­cherung einen angemessenen Selbstbehalt vorsehen. Dieser beträgt für die Mitglieder der Aufsichts­gremien mindestens die Höhe der jährlichen Aufwand­s­ent­schä­digung beziehungsweise der jährlichen Vergütung; für die Intendanz beträgt er mindestens zehn Prozent des eingetretenen Schadens und darf deren jährliche Festvergütung nicht überschreiten.

Wesentliche Erwägungen des Senats

I. Die Verfas­sungs­be­schwerde ist überwiegend zulässig. Das Bundes­ver­fas­sungs­gericht ist für die Prüfung der angegriffenen staats­ver­trag­lichen Bestimmungen zuständig. Zwar weisen ihre Regelungs­gehalte einen Bezug zu den Schutz­vor­keh­rungen des Art. 5 des Europäischen Medien­frei­heits­ge­setzes auf, der eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der redaktionellen und funktionalen Unabhängigkeit von Medien­diens­tean­bietern vorsieht. Allerdings sind die aus diesen Mindest­standards folgenden Grundsätze erst auf nationaler Ebene festzulegen. Das Unionsrecht determiniert das innerstaatliche Recht daher nicht vollständig.

Die Verfas­sungs­be­schwerde erweist sich insbesondere als unzulässig, soweit der rbb das Fehlen von Ausnahmen vom Gebot der öffentlichen Stelle­n­aus­schreibung angreift. An einer hinreichenden Darlegung der Beschwer fehlt es auch im Hinblick auf die angegriffenen Haftungs­re­ge­lungen. Der rbb ist begünstigter Gläubiger der Haftungs­ansprüche. Zwar legt der rbb dar, dass die damit verbundenen Auswirkungen zugleich die Erfüllung seines Auftrags betreffen können. So führt der rbb eine abschreckende Wirkung der Haftungsrisiken auf qualifizierte Kandidaten und eine deshalb erhebliche Beein­träch­tigung der Gewinnung geeigneten Personals an. In der Sache bleibt jedoch unsubstantiiert, dass den Haftungs­re­ge­lungen tatsächlich eine abschreckende Wirkung innewohnen könnte. Der rbb setzt sich mit den Haftungs­be­stim­mungen schon inhaltlich nicht hinreichend substantiiert auseinander.

Rundfunk­freiheit ist nicht verletzt

II. Die Verfas­sungs­be­schwerde ist im Hinblick auf die im Übrigen zulässig angegriffenen staats­ver­trag­lichen Bestimmungen unbegründet. Der rbb ist nicht in seiner Rundfunk­freiheit verletzt.

1. Die Rundfunk­freiheit ist auf die Gewährleistung freier, individueller und öffentlicher Meinungsbildung in einem umfassenden Sinn ausgerichtet. Freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl der Persön­lich­keits­ent­faltung als auch der demokratischen Ordnung vollzieht sich in einem Prozess der Kommunikation. Der Rundfunk ist ein Medium und Faktor dieses verfas­sungs­rechtlich geschützten Prozesses. Die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestal­tungs­spielraum hat. Er hat für die erforderlichen Vorbedingungen Vorsorge zu treffen.

Bei der Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat der Gesetzgeber den Anforderungen zu genügen, die aus der Sicherung seiner Funkti­o­ns­fä­higkeit, der Programm­au­tonomie und dem aus dem Erfordernis der Vielfalt­si­cherung resultierenden Gebot der Staatsferne folgen. Verfehlt der Gesetzgeber die verfas­sungs­recht­lichen Anforderungen an die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und beeinträchtigt er dadurch die Verwirklichung der Gewähr­leis­tungs­gehalte der Rundfunk­freiheit, sind die Rundfunk­an­stalten in ihrer Rundfunk­freiheit verletzt.

Bei der Organisation der Geschäfts­leitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunk­an­stalten ist dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen kein bestimmtes Strukturmodell vorgegeben. Vielmehr kommt ihm Gestal­tungs­freiheit zu, sofern die Funkti­o­ns­fä­higkeit des Rundfunks nicht gefährdet wird. Jedoch verlangt auch die effektive Kontrolle durch die binnen­plu­ra­lis­tische Organisation der Rundfunk­an­stalten Organi­sa­ti­o­ns­be­stim­mungen, die eine klare Zuordnung der Verant­wort­lichkeit innerhalb der Organi­sa­ti­o­nss­trukturen erlauben. Die Programm­freiheit umfasst, dass der Rundfunk frei von externer Einflussnahme entscheiden kann, wie er seine publizistische Aufgabe erfüllt. In seiner Entscheidung über die als nötig angesehenen Inhalte und Formen liegt zugleich eine Entscheidung über die zu ihrer Verwirklichung benötigte Zeit und damit über den Umfang des Programms. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunk­ver­an­stalter müssen zudem so organisiert werden, dass alle gesell­schaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen und die Freiheit der Berich­t­er­stattung unangetastet bleibt. Ausfluss dieses Gebots der Vielfalt ist das Gebot der Staatsferne. Es mindert nicht die staatliche Gewähr­leis­tungs­ver­ant­wortung, sondern bestimmt nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Der Staat darf nicht bestimmenden Einfluss auf das Programm gewinnen. Die Organisation der Gremien einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt ist aus dem Prozess staatlich-repräsentativer Willensbildung herauszulösen. Denn der Rundfunk ist Sache der Allgemeinheit und muss in voller Unabhängigkeit überparteilich betrieben und von jeder Beeinflussung freigehalten werden.

2. In Anwendung dieser Maßstäbe verletzen die zulässig angegriffenen Regelungen die Rundfunk­freiheit des rbb nicht.

a) Die vom Gesetzgeber gestaltete Organisation der Geschäfts­leitung des rbb mit ihren zustän­dig­keits­ver­schrän­kenden Elementen gefährdet seine Funkti­o­ns­fä­higkeit und seine Aufga­be­n­er­füllung nicht.

aa) Die Zustän­dig­keits­ver­teilung zwischen den zur Geschäfts­leitung des rbb berufenen Organen ermöglicht eine die Aufga­be­n­er­füllung sichernde gegenseitige Kontrolle. Die vom rbb gerügte Schwächung einer allein handelnden Intendanz durch Verminderung deren Kompetenzen führt nicht notwendig zu einer Einschränkung der Funkti­o­ns­fä­higkeit, sondern zunächst nur zu einer anderen Entschei­dungs­struktur. Die Einrichtung kooperativer Entschei­dungs­fin­dungen mit der Chance einer Ausbalancierung etwaiger gegensätzlicher Standpunkte und der gegenseitigen Kontrolle steht dem Rundfunk­ge­setzgeber grundsätzlich offen.

bb) Die geregelte Abgrenzung der Zuständigkeiten des Direktoriums im Verhältnis zur Gesamt­ver­ant­wortung der Intendanz führt nicht zu einer Gefährdung der Funkti­o­ns­fä­higkeit des rbb und bildet eine hinreichend effektive und klare Zustän­dig­keits­ver­teilung. Allen Organen wird ein eigener substantieller Zustän­dig­keits­bereich zur Wahrnehmung von Aufgaben der Geschäfts­leitung zugewiesen. Mit einem Regelkatalog der Zuständigkeiten des Direktoriums wird eine funkti­o­ns­si­chernde, hinreichend bestimmte Zustän­dig­keits­ab­grenzung ermöglicht. Gegenüber Entscheidungen des Direktoriums dient die Wider­spruchs­mög­lichkeit der Intendanz dazu, Entscheidungen zu verhindern, die sie mit Blick auf ihre Gesamt­ver­ant­wortung als nicht tragbar ansieht.

Auch hinsichtlich des Entschei­dungsmodus für Beschlüsse des Direktoriums liegt eine hinreichend bestimmte Regelung vor. Sie gefährdet die Funkti­o­ns­fä­higkeit des rbb nicht. Zwar enthält sich der rbb-Staatsvertrag einer ausdrücklichen Regelung dieser wesentlichen Organi­sa­ti­o­nsfrage. Dass keine Einstimmigkeit gilt und das Mehrheits­prinzip auch nicht den Regelungen der Geschäfts­ordnung überantwortet bleibt, kann aber dem Umstand des Wider­spruchs­rechts der Intendanz und der Besetzung des Direktoriums mit drei stimm­be­rech­tigten Personen entnommen werden.

cc) Die Funkti­o­ns­fä­higkeit des rbb wird schließlich nicht durch die konkrete Gestalt der Zuständigkeiten und Verfahren im Hinblick auf die Auflösung von Entschei­dungs­blo­ckaden bei Widersprüchen gegen Entscheidungen des Direktoriums gefährdet, wenn keine Verständigung in der Sache folgt. Bloß abstrakt denkbare Blockaden schmälern den Gestal­tungs­spielraum des Gesetzgebers nicht. Die von den Landes­ge­setz­gebern vorgegebene Ordnung bietet - wenn auch nicht auf der Ebene der konkreten Entscheidung, so doch auf personeller Ebene der Besetzung der Organe - einen Rahmen zur Lösung auftretender Sachkonflikte. Dies erhöht auch aufgrund der Bedeutung personeller Konsequenzen im Vorfeld den Druck zur Verständigung auf Kompro­miss­lö­sungen. Dabei hegen die gegenüber dem rbb im Innenverhältnis bestehenden Pflichten seiner Organmitglieder Konflikt­po­tentiale ein.

Festlegung von Mindestzahl an Standorten ist rechtmäßig

b) Die Festlegung einer begrenzten Mindestzahl an Standorten von regionalen Organi­sa­ti­o­ns­ein­heiten - hier zwei Regionalstudios und drei Regionalbüros - begegnet im Hinblick auf die Verwirklichung der Gewähr­leis­tungen der Rundfunk­freiheit keinen verfas­sungs­recht­lichen Bedenken. Die Festlegung sichert eine Flächenpräsenz des rbb. Sie dient der regionalen Vielfalt im Programm und wird dem Wesen des rbb als Mehrlän­der­rund­funk­anstalt gerecht. Den daraus erwachsenen besonderen Identifikations- und Infor­ma­ti­o­ns­be­dürf­nissen der Empfänger trägt die Veranstaltung regionaler Programme Rechnung. Der Schutz des Medien­plu­ra­lismus auf regionaler Ebene ist auch ein in Art. 11 Abs. 2 GRCh ausdrücklich anerkanntes Ziel. Den Auftrag des rbb konkretisieren die Landes­ge­setzgeber dahin, dass er in der Gesamtheit seiner Angebote einen objektiven und umfassenden Überblick über unter anderem das länder- und regio­nen­be­zogene Geschehen in allen wichtigen politischen, sozialen, wirtschaft­lichen und kulturellen Fragen zu geben hat. Die Angebote des rbb haben auch der regionalen Vielfalt der Länder Berlin und Brandenburg sowie der Sprache und Kultur des sorbischen/wendischen Volkes Rechnung zu tragen.

c) Die Festlegung einer zusätzlichen Leitungsebene für die Landes­fern­seh­pro­gramme in Berlin und Brandenburg verletzt die Rundfunk­freiheit des rbb ebenfalls nicht. Dass die Geschäfts­leitung in relevanter Weise erschwert und dadurch die Funkti­o­ns­fä­higkeit des rbb gefährdet würde, ist nicht erkennbar. Zudem ist nicht ersichtlich, dass mit der organi­sa­to­rischen Einrichtung einer zusätzlichen Leitungsebene für beide Landesangebote staatlicher Einfluss auf die das Programm veranstaltenden und es gestaltenden Mitarbeitenden genommen wird.

Mindestdauer der Ausein­an­der­schaltung der Landes­fern­seh­pro­gramme

d) Die Regelung einer Mindestdauer der Ausein­an­der­schaltung der Landes­fern­seh­pro­gramme in einem Umfang von mindestens 60 Minuten des täglichen Gesamtprogramms, die eine gesonderte Darstellung jedes Landes beinhalten muss, verletzt die Rundfunk­freiheit des rbb nicht. Die Programm­freiheit der Rundfunk­an­stalten schließt zwar die Entscheidung über die benötigte Zeit und über den Umfang der erforderlichen Programme ein. Die konkrete staats­ver­tragliche Mindest­zeit­vorgabe ist gleichwohl mit der Programm­freiheit als Kern der Rundfunk­freiheit vereinbar.

Das Mindest­zeit­fenster zur Identifikation mit Landesthemen ist hier in Relation zum Gesamtprogramm zeitlich eher eng bemessen. Die publizistische Inhaltsfreiheit bleibt erhalten. Die zeitliche Mindestvorgabe lässt dem rbb weiten Raum zur weitergehenden zeitlichen Gestaltung. Die staatliche Einflussnahme erschöpft sich in einer Mindest­wahr­nehm­barkeit des regionalen Bezugs, der eine Grundlage und damit ein legitimes gesetz­ge­be­risches Anliegen im Rahmen der gebildeten föderal-kooperativen Verant­wor­tungs­ge­mein­schaft ist.